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建立南水北调工程基金的必要性及若干难点问题的探讨
南水北调工程是跨流域、跨省市的特大型水利基础设施，规模宏大，投资多，且具有公益性和经营性双重功能，需要通过多种渠道筹集建设资金。建设资金的筹集是建设南水北调工程的难点之一，也是工程成败的关键因素。建立南水北调工程基金，既关系到工程建设资金的筹措，而且涉及水价调整，水资源保护、节水、治污机制的建立，用水户的承受能力和社会的稳定诸多方面，非常复杂。笔者根据《南水北调工程总体规划》编制阶段研究的体会，谈谈对建立南水北调工程基金必要性的认识，并对建立基金过程中的若干难点问题提出讨论意见。
建立工程基金的必要性
1．工程筹集建设资金的需要
南水北调工程具有很大的社会效益和经济效益，具有公益性和经营性双重特征，这就决定了工程建设资金既要有政府财政性资金投入，同时对于经营性功能可以利用一定规模的信贷资金，用市场手段融资筹集部分建设资金。
政府财政性资金的投入，按照“谁受益，谁负担”的原则，要由中央财政和地方财政共同筹集。根据目前中央财政和地方财政的状况，在短期内筹集几百亿资金，也还需要动员社会力量，即通过提高水价建立政府性专门基金来筹资。而另一方面，目前受水地区城市水价普遍偏低，还有较大的调价空间，利用部分调价空间建立南水北调工程基金是完全可能的。
根据以上情况，《南水北调总体规划》中最终确定南水北调工程由中央预算内资金、南水北调工程基金和银行贷款三部分组成的筹资方案，南水北调工程基金占工程投资的35％左右。因此，南水北调工程基金是工程建设资金的重要组成部分。
2．促进节水、治污的需要
通过提高现行城市水价建立南水北调工程基金和有计划的调整水价，可以利用水价这个经济杠杆，来提高人们的节水意识，促进节约用水和经济结构的调整，缓解缺水矛盾，适当减少调水规模。
在工业方面，通过合理提高水价，可以促进企业推行节水工艺和技术，提高水的重复利用率和污水处理再利用；同时，合理的水价也会促进产业结构的调整，限制高耗水企业发展。
在城市生活用水方面，通过合理提高水价，将逐渐普及家庭节水器具，减少城市管网漏失率，加强中水利用，减少浪费。用水量的减少，还可以相应减少污水排放和环境污染。
因此，把建立南水北调工程基金与建立和完善节水、治污机制结合起来，对促进节约用水，建立节水型城市和节水型社会，减轻供水压力，减少污水排放和环境污染具有很重要的意义。
3．水价平稳过渡和受水区水资源保护的需要
南水北调工程输水距离长，投资大，与当地水源相比供水成本高，水价也相对较高，与现行城市水价相比必然形成较大价格差异。如果等到南水北调通水后再突然大幅度提高水价，难免会影响用水户的心理承受能力。为了保证水价平稳过渡，需要在工程建设期间就有计划地逐步提高现行用水价格。
南水北调工程受益地区的水资源是一种典型的稀缺资源，水价要体现资源的稀缺价值，但现行水价严重背离价值。缺水地区的水资源价值应该是替代这种资源所需要的成本。当地水资源价格应该提高到外调水价格才能反映其价值。制止或限制超采地下水，除了政府运用行政手段外，还必须运用经济手段。运用价格这个经济杠杆，把水价提高到或超过外调水的水平。南水北调通水后，若当地水源价格仍低于调江水价，用户将会继续超采地下水，少用或不用外调水，必然造成一方面生态环境继续恶化，另一方面，使国家化巨资建设的南水北调工程效益得不到充分发挥。
建立基金的若干难点问题
1．征收基金水量的核定与分析
受水区城市供水量是征集南水北调工程基金的基础。在制定基金方案时，首先要对基金征收范围内城市现状供水量进行核定。
目前，南水北调工程受水区城市供水按水源划分，分为地表水和地下水两部分；按供水方式划分，分为公共供水（包括水利工程供地表水、自来水公司直取地表水、自来水公司直取地下水）和企业、行政事业单位、居民生活区自备水源（包括自取地表水和地下水）两部分；按行政主管部门分，地表水源基本上是由水行政主管部门管理的，地下水资源有水行政主管部门管的，有城市建设主管部门管的，有两个部门交叉管理的。
为科学合理制定基金征收管理办法，合理确定基金征收标准，避免基金漏征或重复征收，确保基金足额征收，各级水行政主管部门要结合贯彻新修订的《水法》，对城市水资源和用水量进行全面核查，特别是要对原来没有纳入管理范围的自取地下水井和取水量进行一次普查，从水源和用水两个环节核实水量。同时结合取水许可制度，对没有核发取水许可证的重新核发。这项工作尽管比较困难，但它既可以为南水北调基金征收提供依据，又可为进一步加强水资源管理奠定更好的基础。
2．关于基金征收主体、征收环节和征收方式
合理确定南水北调工程基金征收主体、征收环节和征收方式，是保证南水北调工程基金征收管理办法具有可操作性和确保基金顺利征收的关键。南水北调工程基金的征收载体是受水区现状用水量，由于各城市供水水源、取水方式、供水管理体制存在很大差别，需要按不同的水源、取水方式和管理体制分别确定征收主体、征收环节和征收方式。
关于征收主体。由于南水北调工程基金是一项政府基金，其征收和使用必须纳入财政预算，应由财政部门作为基金总的征收主体。在此前提下，根据不同水源、不同供水方式和管理体制确定具体的征收主体。公共供水可以考虑委托自来水公司作为征收主体，企业、行政事业单位及居民区自备水源委托水行政主管部门作为征收主体。
关于征收环节和征收方式。公共供水可以在水源环节以水资源费形式征收，也可以在用户环节以水价附加形式征收，但要注意避免重复征收。对自备水源可以在水源环节以水资源费形式征收，更具有可操作性，也可避免漏征和重复征收。
3．关于基金征收标准
南水北调工程基金标准取决于四方面因素，一是南水北调工程筹资任务，二是可征收基金的水量，三是用水户承受能力，四是各种水源价格的比价关系。在筹资任务和现状用水量一定的情况下，除充分考虑用水户承受能力外，还要考虑地表水与地下水、公共供水与自备水源之间的比价关系。特别是要结合控制地下水超采，对原开采地下水成本较低的地区，在建立南水北调基金时要通过较大幅度地提高水资源费标准征集基金，以达到控制地下水超采，恢复生态环境的目的。各有关省市可以根据上述因素确定相应的征收标准。
4．用水户承受能力分析及相关区别政策
建立南水北调工程基金，不论是在水源环节以水资源费形式征收，还是在用户环节以水费附加形式征收，最终都将增加用水户负担。因此必须要充分考虑用水户的承受能力，特别是低收入群体的承受能力。在确定南水北调工程基金征收标准时，应对用水户的承受能力，进行全面、科学的分析，并对低收入群体采取一定的照顾政策。
用水户承受能力包括经济承受能力和心理承受能力两个方面，经济承受能力是主要的。经济承受能力分析要建立在详实的调查资料基础上。企业经济承受能力分析，要选择不同类型企业分析用水量、成本支出比重、亏损面、影响程度等。不仅要考虑整体承受能力，还要考虑绝大部分企业能够承受，并且要促进高耗水、低效益、不符合缺水地区产业政策的企业调整产业结构。居民经济承受能力分析除整体平均承受能力外，重点是分析低收入人群的承受能力。对于城市“低保”人群要采取适当的补贴或减免办法，以保障基本生活的用水。为解决心理承受能力问题，水价提高可采取“小步快走”、逐步到位的办法。
5．关于基金征收机制问题
南水北调工程基金能否足额征收，是基金征收办法出台后征收管理工作中的又一难点问题。为了确保基金足额征收，应该建立相应的征收激励和约束机制。南水北调工程基金是政府基金，是准税收行为，各级受委托的征收单位有义务承担征收任务。对征收单位为完成征收任务所发生的成本费用应当在基金收入中给予补偿。同时，要根据征收率实行一定的奖惩措施。为确保基金征收率，除对低收入人群规定一定的减免征政策外，不能随意开减免征的口子。并要建立相应的监督机制，在基金征收管理办法中就监督和违规处罚做出明确的规定。
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