|
美国国家污染物排放削减许可证制度及对我国应用
田仁生 严 刚 李 娜 (中国环境规划院，北京 100012）
摘 要：美国国家污染物排放削减许可证制度已成为美国控制水质退化的一项重要措施，为美国水体水质的改善作出了很大贡献。文章对NPDES许可证发展历程，NPDES许可证实施状况及NPDES许可证制度未来的发展方向作了简要介绍，并提出了在我国实施许可证制度的几点建议。
关键词：NPDES 许可证制度 应用
1 引言
美国自1972年清洁水法（Clean Water Act，CWA）实施以来，国家污染物排放削减制度（National Pollutant Discharge Elimination Systems，NPDES）一直是美国河流、湖泊和近海水体水质保护与恢复的主要手段。30a来取得了显著成效，目前美国已有2/3的水体可以安全用于游泳和钓鱼，每年的湿地损失减少了2.8～3.6×108 m2，由于农业径流导致土壤的损失每年也减少了10亿t，同时水中氮、磷含量均有所下降，生活污水处理厂已经能够满足1.73多亿人的要求[1]。
2 NPDES进展
2.1 法规的发展
1948年美国颁布了水污染控制法（Water Pollution Control Act），标志着美国政府对水污染控制的开始。1956～1966年，水质退化问题引起了国会的关注，政府通过4项法律来强化联邦政府在水污染控制中的作用。1965年的水质法（Water Quality Act）是美国水污染控制史上的一个重要里程碑，它要求各州在1967年前制定出州际水体水质量标准，同时水质法也要求各州制定出废物排放的负荷分配，以保障排放的污染物负荷量不超过水环境质量要求。1970年制定了废物排放许可证计划（Refuse Act Permit Program, RAPP）。1972年11月，对联邦水污染控制法进行了修订（Federal Water Pollution Control Act, FWPCA），这是美国水污染控制理论的一次飞跃。FWPCA修订继续维持了对水质控制的要求，同时增加了对技术和战略控制内容的要求。
其4项基本原则为：
（1）禁止向通航水域排放污染物；
（2）向公共资源排放废水必须要获取排污许可证；
（3）不管受纳水体水质状况如何，废水在排放之前必须采取经济可行的最佳处理技术；
（4）废水排放限制以处理技术限制为基础，但当技术限制不能满足受纳水体的水质标准要求时，则要求采取更为严格的限制措施。
2.2 许可证要求
排污许可证包括两方面限制：技术控制（依据同类排放源的废水处理能力）和水质控制（当技术控制不能满足水体保护要求时，实施水质控制）。
技术控制包括最佳实用控制技术（BPT）、最佳常规污染物控制技术（BCT）和最佳经济可行技术（BAT）。市政设施自1977年7月1日起必须执行二级处理标准。除了BPT和BAT技术控制要求外，1972年修订的FWPCA还建立了新污染源的执行标准（NSPS），对新污染源提出了更为严格的要求。
新规章内容为：
（1）优先控制毒性污染物质；
（2）以技术限制控制主要行业排放；
（3）关于有毒污染物质排放的限制方法要符合FWPCA修订。
新的规章合并到了1977年的修订框架中，这就是通常所称的清洁水法（Clean Water Act, CWA）。它将污染物控制重点从常规污染物转移到了对有毒污染物质排放的控制。在清洁水法中，常规污染物包括BOD5、TSS、pH、大肠菌数、油和油脂。重点污染物为法规公布的一系列毒性污染物或污染物组合，如金属和人造有机化合物。没有被列为常规或毒性污染物的氯或氨这些污染物质，被称为非常规性污染物，如氨、氮、磷、COD等。
由于技术限制不能有效阻止有毒污染物向水体中的排放，EPA（美国环境保护局）在1984年2月颁布了国家政策，规定基于水质要求控制毒性污染物质排放。1987年2月4日，国会根据1987年的水质法（WQA）修订了清洁水法，WQA要求企业雨水排放同样也要遵守BAT和BCT废水排放限制要求。另外，WQA要求EPA鉴定污水污泥中的毒性物质，制定出限制措施以控制这些有毒物质的排放。同时，建立了反倒退法令，规定当许可证被修改或重新发行时，废水排放的限制标准或条件不能低于当前实施的许可证要求。
3 NPDES许可证简介
3.1 NPDES许可证实施范围
NPDES实施范围包括任何向美国水体排放污染物的点源设施。清洁法案规定这些设施排放废水必须要持有美国环保局或被授权的地方政府颁发的NPDES许可证。典型的点源包括：市政污水系统、市政和企业雨水收集系统、工业和商业设施、规模化养殖场。
3.2 联邦和州政府的职责和义务
目前，美国已有44个州和1个自治区获得授权实施NPDES项目，州政府的参与为NPDES的执行奠定了基础。州政府可以制定项目实施的优先权与细节，以解决本州水体水质问题。EPA与州紧密合作则保证了国家法规执行的连贯性，同时也可以协助州政府完成其制定的环境目标和任务。得到授权的州政府在完善和发展国家项目中发挥着重要的作用。
根据清洁水法，EPA负责直接实施NPDES项目。EPA也可以授权于各州、各准州来实施部分或全部项目。如果州、准州仅有实施NPDES许可证项目的部分权利，则项目其他工作将由EPA来完成。通常，经由州、准州颁布的许可证或执行的项目，EPA将不再处理这些事情，但EPA必须检查由州、准州颁发的许可证，EPA有权反对许可证中有同联邦要求有矛盾的内容，如果许可证颁发机构没有异议，EPA将直接颁发许可证。许可证一旦颁发，就要被强制执行，被授权的州、准州和联邦机构（包括EPA）有权监督和强迫企业执行许可证要求。
当州、准州不同意管理NPDES项目时，则由EPA来负责NPDES项目的实施。当EPA颁发许可证时，EPA要获取来自州的证明，保证污染物排放符合废水排放限制，符合州的水质标准，符合州法律的其他任何正常要求，而且要求在证明书中，州要列出许可证中必须包含的条件。
3.3 许可证
3.3.1 许可证基本类型
NPDES许可证包含2种基本类型：个体许可证（Individual permits）和综合许可证(General permits)。
个体许可证只适用于单一企业。如果企业递交了必要的申请，许可证负责机构将根据许可证申请中的信息（如企业类型、排放性质、受纳水体水质）为企业制定许可证。许可证有效期一般不超过5年，期满前企业必须重新申请。
综合许可证适用于多个企业，但需要有明确的分类。因为综合许可证是许多企业共用一个许可证，所以综合许可证申请者需要为许可证颁发部门提供一份有效的费用分析报告。申请综合许可证的各类点源需有共同的特征，如（1）雨水排放点源；（2）性质类似的企业；（3）排放的污染物相同；（4）废水排放限制、操作条件或操作标准要求相同；（5）监测要求相同或类似。
通过颁布综合许可证，许可证当局以一种更有效的管理方式分配资源。如，许多企业有某种共同的污染物，可以由一个综合许可证来负责完成，而不需要花费更多的时间和金钱为每个这样的企业都颁发个体许可证。另外，使用综合许可证保证了对类似企业的公平性。
3.3.2 许可证制定过程
在许可证制定过程中，首先制定出基于技术的废水排放限制，之后制定出基于水质的废水排放限制。然后比较这2种限制，在许可证中应用较为严格的一种。在许可证情况说明书中要说明和解释应用的废水排放限制。在许可证排放限制中有可能会出现一些参数是以技术限制为依据，而另一些限制则是以水质条件为依据。
当完成许可证草稿后，许可证当局为许可证的制定提供了公共参与的机会，对许可证方案感兴趣的团体可以提出建议。然后根据建议，许可证当局制定出最终许可证，并用文件记录下制定的过程和决策，最后颁发给企业。
3.3.3 流域许可证
当前，EPA非常关注NPDES项目的流域规划。流域规划能更好地促进国家对水资源的管理，而取代了以每个点源为基础的许可证管理方式。最佳的NPDES管理框架应是以流域分析为基础制定决策，保证了对点源和面源污染的全面控制，同时也能更好地促进个体与综合许可证的实施。流域许可证需要EPA与各州、各社团共同合作完成。同点源许可证管理方式相比，流域规划将为实现流域水质目标节约更多的费用。
4 未来展望
在美国，NPDES至少面临两大挑战：一是维持已恢复的水体水质，同时要继续改善仍受污染的水域水质状况。人口的增长和经济的发展无形中对水质状况产生重要影响，既可能破坏已经取得的成果，也可能阻碍进一步的发展。二是NPDES必须超越传统界限，扩大实施范围，综合解决影响水质的复杂多变问题[2]。
4.1 未来挑战
4.1.1 水质问题
目前存在的水质问题性质与早期已大不相同。现在的污染源特征是规模更小、数量更多、分布更广、传统的末端治理产生的污染更少。比如，有效解决全国几十万个雨水排放源和成千上万个养殖场就需要使用新的污染控制方法。
每个流域的物理和水文性质都不同，又受到不同复合污染源（包括点源和非点源）的影响。因此，目前最大的困难是如何针对NPDES项目进行重新定向，以适应各流域的特殊需求。
4.1.2 最大日负荷量
最大日负荷量（Total Maximum Daily Loads, TMDLs）是河流特殊片段或特殊水域必要的污染预算。最大日负荷量计算是一项艰巨的任务，涉及到科学、法律和政策的研究。
4.1.3 NPDES发展
自从NPDES项目开展以来，它的实施范围不断扩大，这就需要对NPDES管理体系进行改革，要求与州政府和联邦其他部门紧密合作，以保证新措施的落实，真正实现环境目标要求。
4.1.4 信息时代
信息已成为EPA管理工作的重要工具。利用互联网和地理信息技术可以为公众提供更为丰富的信息，帮助居民了解所在的流域现状。今后，NPDES将进一步加强资料的收集，如雨水排放、养殖场和污水汇集系统。网络技术将为信息的收集和发布提供了新的途径。
4.1.5 灵活性
NPDES项目需要不断适应新的发展，国会、部委、法院决策以及全国的发展都对NPDES项目的发展方向和内容产生重大影响，因此，项目的战略规划必须具有足够的灵活性适应转变，要求定期更新NPDES内容。
4.2 未来战略
4.2.1 流域计划
4.2.1.1 问题
为了提高国家水体水质状况，NPDES战略计划必须适合各流域的特殊需求。过去项目通常采取“一刀切”方法，而不是灵活地以各流域为基础进行管理。由于各流域水质特性存在很大差异，因此需要不断创新许可证概念甚至是整个NPDES项目内容。与相关机构紧密合作是有效实施流域战略规划的基础。而且，为了达到提高水质的目的，在流域规划中需要采取更广泛和更灵活的方式。
4.2.1.2 战略目标
流域计划要求EPA重构许可证项目，改变水质标准、最大日负荷量，加强规划以改善流域环境项目的规划、发展和实施。优先权的设定是流域规划的关键，需要考虑2个层次内容。一是必须对各流域设定优先权；二是对于高优先权的流域，须评估采取的保护行动，并进行优先排序。这种优先权的设定对于如何重新颁发NPDES许可证以及执行新标准和最大日负荷量有很大帮助。
4.2.2 许可证项目的质量、连贯性和更新
4.2.2.1 问题
NPDES许可证是清洁水法案的基础，水质标准、技术要求和最大日负荷量的成果都将在NPDES许可证文件中得以体现，因此每个许可证的质量和完整性都至关重要。EPA和获得授权的州政府共同承担实施NPDES项目的职责。州政府的管理职能主要体现在为适应各流域特性制定的短期政策，其中一项重要工作就是保证这些目标之间的适当平衡。EPA的主要任务是提供管理手段、技术辅助和指导以支持州政府实施NPDES项目的工作，同时保证全国范围内政策的连贯性。
4.2.2.2 战略目标
为提高NPDES项目执行的连贯性、一致性和有效性，EPA和州政府已采取详细的战略解决许可证颁发的时间问题。环保局和州政府正在建立一套综合性管理措施，协助州政府管理和提高颁证质量，并将共同改善信息提供和管理体系。
4.2.3 许可证标准
4.2.3.1 问题
将水质标准同许可证结合是一个复杂的过程，现在的水质标准按照科学的方法被制定得非常复杂，并经常需要在不同的生态环境执行不同的标准。最大日负荷量更增加了它的复杂性，必须将企业与所在的流域以及流域中的其它污染源一同考虑。问题复杂还包括以下几个因素，各种水利条件的变化、一些过时的水质标准、不正确的水体分类、水质资料不一致、缺乏统一的水质标准转化方法等问题。
4.2.3.2 战略目标
将来，NPDES项目相关的工作负荷将会急剧增加。州政府需要EPA的帮助来保证它的顺利实施。EPA未来的任务是为州政府提供许可证技术支持、培训和指导，使NPDES许可证能够充分反映水质和技术标准以及最大日负荷量要求。
5 许可证制度对我国应用的启发
我国于1989年第三次全国环境保护工作会议中，正式将排污许可证制度列为新5项管理制度之一，自1992年逐步在全国推行实施。但由于执行力度不够，现行的排污许可证制度并没有真正在全国范围内开展起来[3]。
如何深化排污许可证制度，使之与其他环境管理制度更加协调，达到改善我国环境质量的目的已越来越迫切。根据美国NPDES许可证制度的执行状况及未来发展展望，对我国许可证制度提出以下建议：
（1）确立排污许可证制度在我国的法律地位。保证排污许可证制度的权威性是顺利推行该制度的关键。
（2）制定排污许可证制度实施的技术指南和排污许可证编写手册[4]。包括规范排污许可证工作原则、工作程序，确定排污许可证控制因子与实施范围，核定许可证排污指标的分配方法，以及证后监督管理措施等，并统一对许可证编写人员加以培训和指导。
（3）排污许可证工作原则。许可证的实施要体现出与总量控制目标的一致性；与其他部门和排污单位之间的协调性；保证正常情况下许可证中排污指标的相对稳定性；做到审批过程与结果的公开、公平性；并保证实施具有一定的前瞻性。
（4）污染控制因子和实施范围。除国家规定的主要控制污染物外，选择的污染控制因子还要能体现出当地的具体环境问题和行业特征；实施范围可由重点污染源，新建、扩建、改建项目，地处环境敏感区的排污单位逐步扩大，由点源向面源控制范围逐步扩展。
（5）排污指标核定。确定污染物排放总量控制指标、分配污染物总量削减指标是发放和管理排污许可证最核心的工作。排污指标分配必须具备科学性、公平性和执法的严肃性。具体分配方法可为：预留总量的5%～10%；按所执行的排放标准核定分配；按行业先进水平核定分配；在达到排放标准基础上等比例削减等。
（6）监督管理。证后监督管理是实施排污许可证的关键，只发证不管理，许可证工作必然流于形式。一般要求是：排污单位的排污口必须按规定进行规范化整治和编号，设立标志，并按环保部门的要求配备计量装置；持证单位应遵守排污月报制度，按月向环保部门报送上月本单位的实际排放情况；环保部门根据监测站提供的污染物排放量、污染物浓度和其它有关资料，考核持证单位；在全国范围内加快在线监测的实施。
（7）许可证制度应充分体现流域、区域特征，灵活地以各流域、区域为基础进行管理，并根据流域、区域状况和条件，制定出许可证优先颁发原则。
（8）确定合理适宜的战略目标和任务，不断推动许可证制度的完善，并建立信息集成系统，加强信息管理服务，利用互联网和地理信息技术提供丰富信息，为公众参与提供保障。
6 参考文献
1 EPA Office of Wastewater Management-Water Permitting. Water Permitting 101. http://www.epa.gov/npdes/ pubs/101pape.pdf. 1996，1～11.
2 EPA Office of Water. Protecting the Nation’s Waters Through Effective NPDES Permits. http://www.epa.gov/ npdes/pubs/strategicplan.pdf. 2001，1～10.
3 徐家良, 范笑仙. 制度安排、制度变迁与政府管制限度. 上海社会科学院学术季刊，2002，(1):13～20.
4 EPA Office of Water. NPDES Permit Writers' Manual.
http://www.epa.gov/npdes/pubs. 1996，1～28.
第一作者田仁生，男，1966年出生，1990年毕业于中国环境科学研究院，硕士，副研究员。
摘自－《上海环境科学》
| |
| • 微波改性活性炭脱硫剂的研究 |
| • 固定化微生物技术处理含酚废水 |
| • 生物处理含油废水技术通过鉴定 |
| • 洁净能源独立供热技术系统工程 |
| • 汽车、摩托车用新型节油、消尾气、降噪声净化器 |
| • CAF 涡凹气浮系列 |
|
|
